近代中国盐政改革的旗手/邹迎曦

近代中国盐政改革的旗手

----张謇盐政改革理论与实践初探

邹迎曦

中国产盐历史悠久，然而，自古以来盐务皆取确保盐的财政专卖制，其生产、买卖、征税、缉私等关键部分，都控制在盐务官僚和被授予特权的世袭盐商手中，其中的奥妙是“言者不能知，知者不能言”。所以，人们常用“盐糊涂”三个字来形容当时的盐务管理。

淮盐是中国四大海盐产区之一，唐至清代中叶，为淮盐鼎盛时期，盐产与盐税均甲于全国，素有“淮盐甲天下”和“两淮盐赋甲天下”之美称。晚清以后，因海势东迁，旧时的煎盐亭灶离海日远，故卤气日淡，盐产锐减，且制盐成本日趋增加，加上官定盐价总是向盐（运）商倾斜，使盐商独享厚利，而灶民所得桶价则往往不够偿付制盐成本。灶民为生活所迫，不得不冒犯盐法，将大量的盐斤卖给私贩，以取得高于官定桶价的收入，故而形成了清末两淮私盐泛滥的局面。对此，张謇明确指出，“近数十年私枭充斥，十倍于前”。则“扬、淮、通三属产盐之区，在皆可漏私，每年私盐盐数，不下数十万引”。“今私与官之销相半，或曰过于官销”。而且，那些盐枭之徒“盖今则非止为枭，已全乎其为匪矣”。由此可见，清末两淮盐业暴露出来的矛盾和弊端，已经严重影响盐税的收入和生产力的发展。这就是张謇在清末民初力主改革盐法的历史背景和主要原因。

一、张謇是中国盐政改革的理论先驱

清末盐政极其混乱，官商勾结，狼狈为奸，私枭四起，盐纲垂危，这对清政府来说，已经不仅是盐税收入减少的财政问题，而且成为民众叛乱暴动的温床。张謇首先看到了这个问题的严重性，所以积极主张改革盐法。他认为：“欲治盗必先去枭，欲去枭必先变盐法。”他在光绪二十九年（1903）《整顿垣章禀场立案文》中写道：“查盐法积弊已久，通属私枭尤盛，故积弊尤深。”张謇清楚地看到了私枭四起的根本原因，在于盐的产运销管理上自唐宋以来逐渐形成的一种僵化模式，一种带封建性的管理模式，至晚清沿袭未变。煎丁和盐商均编为特殊户籍，世代承袭，永不转业。煎丁世代只能从事煎盐劳役，所产之盐，全数上交垣商，煎丁只拿工本钱；而垣商将盐转手售于运商，运商纳税后运往专岸销售，享有垄断特权，并可父子相承永享厚利。盐的价格均由盐官衙门规定，这种官定盐价总是倾向运商，使其独享厚利；而盐官乘机分肥，损公肥私；结果灶民倍受其害。张謇一针见血地指出：“国计之大利在盐，而大害在于枭。盐生利，利生枭，枭生害，害进则利退而国计穷矣。”为了国家，为了灶民和盐商，张謇果然提出改革盐法的构想，他说：“法无行之百年而不弊者，况历一千二百余年之久，弊有不可胜数者乎？”，“盐法不合今情，盐官便于痼疾，故盐愈绌而弊愈甚。”所以，“盐业之必须改良也，为欲化枭以益课也”。张謇的这套盐政改革理论遭到了盐官和盐商的竭力反对，最终没有被清政府所采纳。

1912年，辛亥革命胜利后，改政体为共和，张謇抓住机遇，与时俱进，即起草《改革全国盐法意见书》申报政府，他在意见书中明确指出：“今既革新政体为共和，则民为主体，断无独于盐务仍袭专制旧习，视沟瘠之沦胥，助素封之延世。是其为道，首须廓清。腐秽毕除，乃能建设。”他建议“去暴吏贪贾以弊为利之窟，使盐与万物同等，则共和时代之盐法也”。明确指出了共和制下的新盐政方向。他的做法很明确：“建设之道，唯有设场聚制而就场征税”。他的改革理论，始终如一地贯彻了他的一贯主张：盐政改革的目的在于“卫国恤民”。他要彻底打破传统的封建专卖制——盐商专卖制，建立一个用资本主义管理方法，设厂聚制就场征税任人自由贸易的新体制，使古老的中国盐业走上健康发展的近代化道路。

张謇的盐法论，在他的整个实业活动中是成效最少的一项。但是，他为之奋斗了30多年，总算没有白费心思，在播下的盐政改革种子，在辛亥革命中破土而出，民国以来便开始结果。民国20年（1931）诞生的“新盐法”，第一条就是“就场征税，任人民自由买卖，无论何人不得垄断”。这正是张謇盐法论主要精神的体现。但遗憾的是，由于国民党政府腐败无能，“法”虽成立，并未组织实施，终成一纸空文。直至抗日战争胜利后，根据地人民在中国共产党的领导下，才真正实行就场征税，灶民们自己组织食盐运销合作社，自由买卖。彻底革除了盐商垄断的专卖制，灶民真正成了社会的主人。

二、张謇是力主盐政改革的急先锋

光绪二十七年（1901）张謇著《变法平议》。三十二年（1906），他作为预备立宪公会副会长，为地方自治、促进实业与教育而奔波。宣统元年（1909），张謇担任江苏咨议局议长，站在迅速召开国会请愿运动的最前列。这期间，正是张謇的盐业整顿和改良试验，遭到盐运使、盐商阻碍，陷入困境之时。张謇在介绍这段情况时说：“旧法扼于天时，新法扼于两淮运司。”由此可见，当时张謇的改革理论与两淮盐运使司的保守思想的斗争是十分激烈的。但他没有退却，相反更加激起他改革专制盐法体制的决心和信心。

宣统二年（1910），张謇起草了《预备资政院建议通改各省盐法草案》提交资政院，首倡推行全国规模的盐政改革运动。张謇主张，从盐政改革所带来的盐税增收中，求得地方自治实施所需要的巨额经费。这个《草案》的具体内容是：1.设厂聚制，就场征税；2.合场运之力以设厂，分场运界以任税；3.去官价，革丁籍，破引地；4.减课之额为增课之计；5.度支部平均盐课之高下，统计收入之盈虚；6.改散驻缉私为盐场警察；7.裁监督完实之司道，留稽征切近之盐官。此项改良提案晚清政府没有批准实施，反而设立了盐政院，强力推行实施盐政中央集权化。至此，张謇对清政府彻底绝望了，他对清政府的这种做法评价是：“非为集权，而是集祸”。

宣统三年（1911）十月，张謇将过去曾发表过的有关盐政改革的评论、改革提案等集成一书出版，定名《张季子说盐》，并同时译成英文在海内外流传甚广，当时人们是这样评价该书的：“此为当时无以伦比之名著，风靡海内外，或曰五百年难得之佳作。”新闻界纷纷发表评论文章，支持张謇的改革论。可以说张謇的盐政改革论，在当时已经渗透到了人民大众和知识分子中间。

辛亥革命胜利，南京政府成立，张謇应邀出任南京临时政府的实业总长，兼任两淮盐政总理。他利用手中掌握的权力，先对盐政机构进行改革，其中最引人注目的是，革除了驻扬州的两淮盐运司和淮北的盐务要员陶思澄的职务，并将盐务中心全部移至南京，接着他写了《改革全国盐法意见书》，明确指出了共和制下盐政改革的方向。但是这次的努力仍然与前几次的结果差不多，遭到来自各方面的反抗和拒绝。首先是淮南四岸的盐商，他们为了保持其原来的特权，联合发表反对声明；同时包括都督在内的军人将官、盐吏盐官围绕盐利的干涉，争夺愈演愈烈；盐枭、青红帮乘机横行霸道，一度出现不可收拾的混乱局面。这就致使张謇的改革方案又一次陷入困境。并导致他于民国元年（1912）11月辞去盐政总理一职。虽然结果是这样，但他并未放弃盐政改革的主张，仍然要其他人着手调查全国盐业状况。民国2年（1913）发表的《中国盐业最近状况》报告，就是在他的授意之下进行的。

民国2年（1913），袁世凯篡夺辛亥革命的成果后，为摆脱当时的财政危机，以盐税作为抵押保证，向外国财团借款，将盐务模仿海关的形式，置于列强共管之下，这样盐政改革便成了当时中国刻不容缓之事了。袁世凯把这项全国性的改革任务，交给了时任农林工商总长的张謇。张謇首先召集江浙地区盐务方面的有关人士研究制定改革方案，并同浙江盐务代表景本白，就全国盐务改革的基本理论，进行了长时间的交谈，最后达成一致看法：实行就场征税、自由贸易条件尚不具备，暂以实行就场专卖为改革之过渡，侯令后场产整理，各制盐者由个人进为团体组织后，仍以就场征税、自由贸易为依归。宗旨既定，便写成了《改革全国盐政计划书》，这个《计划书》，体现了张謇关于盐政改革的一贯思想，具有明显的近代性。张謇、景本白与熊希龄一起，将《计划书》呈交袁世凯。袁世凯还未来得及表态时，便遭到以财政总长周学熙为代表的保守势力的反对，他们指责《计划书》太激进，条件不成熟，不易实施。周学熙原为淮南盐商领袖，家财巨万，当时他手中还握盐票40张（每张时价万余金），他为了保护盐商的利益，保护自已手中的引票蓄意阻挠改革。他在暗地里将《计划书》全文泄漏给淮商，指使他们写文章登报反驳，随之各省盐商也纷纷而起，攻击反对的电文雪片而至。同时他又另提一案，与《计划书》相抗衡，一并交给临时参议院。可笑的是周案似乎全文照抄《计划书》内容，仅将官收改为官收商收并行；将商运改为保存专商引岸。实质上周案的所谓改革，不过是耍弄文字游戏而已。

张謇的盐政改革方案，又一次遭到失败后，真的已经心灰意冷了。然而，对改革方案有着共鸣的共和党议员们并不善罢甘休，他们在议会上抨击保守派，为争议会通过张案，与保守派展开了论战。随即成立了促进改革组织——盐政讨论会，由张謇任会长，熊希龄任副会长，并出版了《盐政杂志》，刊登盐政改革的文章。《盐政杂志》创刊后，投稿的各界人士络绎不绝。这时反对派也成立了盐政研究会，同时出版《谈盐丛刊》以为抵抗。

民国3年（1914），袁世凯图谋恢复帝制，张謇眼看改革无望，辞去农商总长之职南归故里。临行前，张謇赠给盐政改革的挚友——景本白“盐迷”二字的条幅，勉励他为改革盐法继续努力。并在条幅的跋中写道：“盐法既变，而变之者又为岐中之岐，可杜口矣。”指出了改革的复杂性和艰巨性。

三、张謇是推行盐业近代化的实践家

盐业近代化是张謇改革盐法的最终目的。因此，他以故乡南通为起点，进行盐业整顿和改良，继而影响全省，推向全国。

张謇早在清光绪二十七年（1901），就在他撰写的《变法平议》中“改盐法议”里，阐明了他的盐政改革主张：“设厂聚煎而后就场征税，若网在纲，可坐而理矣。”这一改革方案履遭洋官和盐商的竭力阻挠和反对。张謇在《为盐业致两江周督函》中说：“偶以语人，则非笑之者大半，业盐者尤仇视之，蜚语横腾，至谓謇意在破坏盐法。”对社会上的流言蜚语，张謇理直气壮地反驳：“从表面观，诚似破坏；从实际观，正是建设。”

张謇深知改良的难度，决议自己实践，亲自抓典型，进行改革试点，从点上取得经验，再向面上推广。于是在光绪二十九年（1903），他与发起人汤、罗、徐、刘诸君集股本规银10万两，购吕四李源盐垣，创立同仁泰盐业公司。这是中华大地上第一个采用资本主义的管理方式组建的股份制盐业企业，张謇首任总理。公司成立后，他按照自己的“盐法论”要求，对公司进行整顿和改良，他说：“今就见闻所及随时推究，分别为整顿、改良次第办法，以救数百年因循之弊，以自完一场一垣应尽之责，以实大部暨院司频督增产之文书，以期稍应国家佩遂酒浆之急难，……为目前计须整顿，为久远计须改良。整顿用决，改良用渐，故类分各事系于二纲之下。”

整顿的重点是恤丁。他认为：“盐须丁煎，私从丁出，不恤丁而责盐，犹不事耕而望获也。”张謇决定：凡为各丁所苦之弊皆去之，首革忙工，次裁总巡巡役。然而，他最留意的还是煎丁们的待遇问题。他在《同仁泰盐业公司整顿通章》中明确规定：“凡执事人概称先生，不得沿老爷之旧。”同时规定：“增灶友，加月俸，禁门规，汰较费。”彻底革除了封建的奴役制度，建立了新的雇主关系。从而，提高了煎丁们的政治生活待遇。

改良的重点是富卤。富卤者实为制盐方法和制盐工艺的改良。张謇说：“旧法制盐，天事居七八，人无可为。改良有三意：一用沙而不用灰，即不用草，免与人争草；一盐果多，则有菽粟如水火之效，私不病公而公足；一欲尽人事以待天，等于旧法所受风日潮气之天益而得加多。”

同仁泰盐业公司按整顿改良的方针，主要进行了五个方面的工作：一是废丁籍，改称呼，提高灶民煎丁的政治待遇。废除了煎丁的“丁籍”，从此煎丁可以自由择业了，这一条深得人心。张謇还说：“至于煎丁因不利而生阻力，势亦不免；然聚煎则储草、摊灰、淋卤、煎盐，即可雇佣煎丁，优其工资，加以奖励，彼愿来者受雇，不愿来者，可以自营其捕鱼、捞蜇之业，两不相妨。”彻底改变了历来煎丁列为专籍，世世代代永为煎丁的规定。二是整顿生产设备，改革规章制度，把封建衙门式的盐垣改为资本主义的股份制公司，革除了阻碍生产和交售环节的种种弊端。三是改良生产技术，把耗草多、成盐慢、成本高、产量低、品质差的晒灰淋卤、蓄草煎盐的传统旧方法，改为板晒代煎和以煤代草新工艺。四是改散煎为聚煎，即把以户为单位分散的生产方式，改为手工工场式的聚煎（后因集中聚煎不便搞家庭副业，灶民的工资收入不如个体合算而停止聚煎）。五是生产精制盐，在国际市场上一举夺魁。光绪三十二年（1906），同仁泰盐业公司生产的精制盐，首次走出国门参加评比会，“其精制之盐，运赴意大利赛会者，万国评议，称谓色味俱佳，得最优等奖牌，亦差为中国盐发见于世界之代表”。宣统二年（1910），精制盐参加南洋劝业会比赛，再次获得优等奖牌。民国3年（1914），同仁泰盐业公司生产的板晒盐，在美国旧金山为纪念巴拿马运河通航而举办的博览会上，荣获特等奖。总之“淮南煎盐，尤以吕四所产，无论聚煎、板晒，品质最上，推为淮南之冠”。这一切充分证明了张謇改革盐法的成功，不仅解放了生产力，而且提高了产品质量，赢得了荣誉。

张謇在力主改革盐法的过程中，目睹淮南盐业衰落，盐商和灶民积困的现状，为寻求振兴淮南经济之路，他深入调查研究，广泛征求意见，最后提出在淮南产盐区域废灶兴垦的主张。但是淮南盐产有定额，销盐有专岸。如不首先解决盐产的问题，废灶兴垦就是一句空话。张謇有同仁泰盐业公司以煤代草和以晒代煎的成功经验，决定推广海洲滩晒制盐法，开辟滩晒盐场，接济南销。于是他主动与海洲知洲汪鲁门联系，积极倡议创办济南场（接济淮南盐产销的滩晒盐场）。经过协商一致后，由张謇、徐静仁、汪鲁门等人发起组织，先后集资组建了大阜、大德、公济、大有晋、庆日新、裕通、大原7个股份有限公司，在陈家港地区共建济南场。济南场于光绪三十三年（1907）始建，民国3年（1914）建成投产，共有池滩1160份，占地8999600平方丈（约合1万公顷），年产原盐2708000担（约合1354吨）。后来济南场所产之盐，逐步达到和超过原淮南各场盐产的总和，名副其实地取代了淮南各场。济南场的创办成功，为淮南产盐区的废灶兴垦扫除了障碍，铺平了道路，使淮南盐区废灶兴垦在短期内形成了狂潮。如果说同仁泰盐业公司是张謇盐法改革的“试验田”，那么新开辟的济南场和淮南盐区废灶兴垦后成立的大小77家盐垦公司，就是张謇盐法改革的“丰产片”。可以说，这就是张謇对中国盐业近代化和农业近代化的不朽贡献。

（作者系中国盐文化研究中心客座研究员、南通张謇研究中心特约研究员、大丰市发改委退休干部）。