19.张謇在江苏谘议局中的主导作用/袁岿然  吴善中

张謇在江苏谘议局中的主导作用

扬州大学社会发展学院  袁岿然  吴善中

张謇不仅是近代著名的实业家、教育家，也是一位立宪政治家。谘议局是清廷为预备立宪而设立的地方议政机构。在江苏谘议局存在的两年多时间里，张謇充分利用这个合法的舞台与闻政事，处处主动以立法者自居，主导了江苏乃至全国的立宪运动，积极推动了近代民主政治的发展。长久以来，学术界对张謇的立宪思想充满争议。论述张謇在江苏谘议局中的主导作用有助于从正面理解张謇的立宪思想及其实践。

一

   张謇对立宪政治的认识较早体现在1901年所作的《变法平议》中。1903年对立宪制日本国的考察最终使张謇的立宪思想成熟。在日本考察的70天里，他耳濡目染君主立宪带给日本民族的种种好处，从而确立了“万事法为上”的观念：“东西各国办事人并非一种血肉铸造。止法度大段公平划一，立法行政司法人同在法度之内，虽事有小弊，不足害法。”^〔1〕归国以后“见到官员友人，遇到谈论通讯，没有不劝解嗟摩各种立宪的问题。”^〔2〕为了进一步扩大立宪思想的影响，张謇还参与编印《宪法义解》、《日本议会史》等立宪著作，分送朝野重臣。在《日本议会史序》他指出:“施政之秩序有缓急,国民之智力无强弱。事不难于发端,亦贵有以先之耳。”^〔3〕

1906年，清廷宣布预备立宪。同年12月张謇创办预备立宪公会，历任该会会长、副会长等职。1908年张謇曾两次致电请开国会：“今日时局，外忧内患，乘机并发，必有旋乾转坤之举，使举国人之心思皆受摄以归于一途，则忧患可以潜弭，富强可以徐图。目前宗旨未定，四海观望，移步换形，所有国家预定之计划，执行之力量，断无一气灌贯注能及于三年之外者。若限期太远，则中间之变态百出，万一为时势所阻，未能践行，是转因慎重而致杌轭，纵秉钧诸老心贯日月，亦何见谅于国人。”^〔4〕在张謇的领导下立宪运动掀起第一次高潮。迫于时局,清廷宣布“宪法大纲”申明九年预备立宪的限期。

二

1907年10月19日，清廷谕令各省设立谘议局。以张謇为领导的预备立宪公会即联合江苏教育总会、宪政研究会等12团体讨论谘议局有关事宜。

1908年7月22日，清廷颁布《谘议局章程》和《谘议局议员选举章程》。8月27日公布《钦定宪法大纲》和《逐年筹备事宜》。之后通谘设立谘议局筹办处。从此张謇开始积极投入到江苏谘议局的筹备上，促进了江苏谘议局的如期成立。

　　首先，以张謇为首的江苏士绅在谘议局筹办中“事事导官之先路”，^〔5〕表现出极大的主动性。清廷颁发《谘议局章程》以后，他们就自设谘议局调查会，督促官方筹办谘议局，“立就开造选举人名册为第一步，着手极合秩序”。^〔6〕9月19日江苏全省士民大会议呈督抚催办谘议局。会上张謇被选为宁属谘议局筹办处总理。11月宁属谘议局筹办处成立，张謇发表演说指出“筹办之责任在统筹宁六属调查选举之全局，提纲挈领，督促进行，使四府二州一厅之选举名册同时造成。历初选、复选之阶级而得五十五议员，成立谘议局，”并委婉批评了官方在此之前的懈怠：“惟自元月二十四日奉旨意迄今日，过去之百有七日已抛诸无用”，“惟是绅士之能力在酌量地方情形，辅助官方之行政而已。”^〔7〕正是在江苏士绅的主动参与下，“各省初选举正在筹办之际，惟江苏一省能于三月十五日行复选举，所有议员如数举齐……使各议员得以馀间为议案之预备”。^〔8〕

　　其次，主导江苏谘议局分合局问题的走向。由于历史的原因，江苏省一直是宁苏两属分治，因此江苏省分设宁苏两属筹办处。虽然两属筹办处经常在一起讨论筹办宪政，但对于将来江苏谘议局的分合还是出现了激烈争论。张謇曾就此事致函苏属筹办处：“谘议局宜设宁省，合而为一。不惟实权可以划一，即于政治、财政问题亦属裨益非浅。”^〔9〕以张謇的领袖地位，他的合局主张实际上已经预示问题的走向。江苏督抚征询宪政馆意见，宪政馆也认为张謇的合局主张“持论颇正，亦与定章无违，”^〔10〕批准江苏谘议局设于江宁省城。

再次，创设谘议局研究会作为议员辅助机关。1909年4月张謇特作“呈两江总督、江苏巡抚文”，倡设江苏谘议局研究会。6月13日江苏谘议局研究会在南京夫子庙开会成立，共有240人参加，张謇以196票当选会长。谘议局研究会在谘议局成立之前联络全省士绅研究谘议局的职任权限，统筹谘议局预备各事，为日后议员充分利用职权“兴大利，革大弊，保国权，维民气”^〔11〕奠定坚实基础。

　　最后，亲自选定谘议局图样和地址。张謇认为谘议局是新生事物，应该具备全新的面貌。于是派工科学生至日本考察议会建筑，取得图样，作为参考。地址则由张謇亲自勘察，定于南京北城鼓楼下紫竹林。地势宏伟，交通便利，“颇爽恺”。^〔12〕因工程浩大，至开局不能完工，因此暂借八旗会馆行开局礼。

三

1909年10月14日，江苏谘议局成立，张謇当选为议长。按照清廷的原意, 谘议局为“各省采取舆论之地”,只是一个地方议政机构。但张謇却在实际操作中把它看作是完全的立法机关，处处主动以立法者自居，力争谘议局成为真正的地方议会。主要体现在以下两个方面：

 首先，张謇重视谘议局的制度建设。江苏谘议局在成立之前即发起两次预备会，由张謇主持通过了《谘议局办事处办事细则》、《谘议局议事细则草案》、《谘议局旁听规则》等，对谘议局会议自身的运作规则作了详细规定，反映了相当完备的民主程序。其中对议事中如何处理与行政官厅冲突的规定最引人注意：“凡本省预算案及关于法律之议案，必经三读会以议决之”，“第一读会由书记朗读之，凡提出议案议员及督抚或督抚所派之员，得于书记朗读以后，辩明其趣旨”，“议员对于议案如有疑义，得要求提出该议案之议员或督抚所派之员说明之”，“凡督抚提出之议案，经谘议局按照前条办理后，应交审查会审查之，待其报告，就该议案之大体讨论，议决应否开第三读会”，“凡经谘议局议决不开第二读会议案，以废弃论”^〔13〕，“谘议局议决可行事件，已经呈报督抚，督抚于会期内并未交令复议者，常驻议员有按期呈请公布施行之责”，“谘议局议决不可行事件已经呈报督抚，督抚于会期内并未交令复议者，常驻议员有按期呈请更正施行之”^〔14〕，“凡督抚提出之议案，必交审查会。”^〔15〕

 其次，张謇重视议案的提出与实施。议案是谘议局运作的中心，反映了官绅的意志。在张謇的领导下，江苏谘议局一常会议决109件议案，为各省之最。议案内容涉及立法、教育、实业、财政、行政监督、纠核官吏等诸多方面，带有一定程度的立法色彩。影响比较大的有：

（一）“本省单行章程规则截清已行未行界限，分别交存交议案”。由张謇提出，一常会通过。该议案集中反映了他为谘议局争取立法权的尝试。大意是声明该局有参与制定本省单行章程、法令的职责，规定“凡属本省之单行法，自应由督部堂抚部院交议或由议员自行提议，经本局议决后呈请公布施行，始为有效”，“凡根本于国家法律之单行章程规则，属于督抚权限内者，亦应由谘议局参预”，“行政命令权以外，凡含有法律性质之章程规则，应由本局议决”。决议指出“现当谘议局成立伊始，首应划分新旧案，截清界限，以本年九月初一日谘议局开办之日为断，嗣后如有新订之本省单行法，自应照章由本局议决，然后呈请公布施行，始为有效。其以前苏宁两属所有已经订定通告之单行法，应即归入旧案，但有必须增删修效之处，一切仍照局章第二十一条第六款办理（即应交局——笔者注），兹除全国通行之法律及本省之行政命令，本局未便侵越外，其含本省法规之性质而为本局参预立法权限所及者，略分类例开具”。^〔16〕

（二）“改定厘金征收方法案”。由苏抚提出，一常会否决。江苏赋税一向较重，厘捐分卡以数百计，其间百弊从生，张謇认为这是本省商业不发达的一大原因。针对原案“以银贵钱贱，捐款暗损，拟一面为公家筹补，将分成搭收铜钱银元全数改收银元，一面仍体恤商艰，将五成减收为四，十成减收为八”，^〔17〕张謇一面组织议员拟出议决案，一面派出常驻议员组成调查组，深入苏南赋税重区调查。议决案指出“现在洋数与钱数之比较，不仅十与八之比例。五减为四，十减为八，核计只有八折，按洋数核算，无非明减暗增，是未恤商艰，转滋商困。”“商人所失仍以其所失取偿于贷价，贵益加贵，商人受直接之害，民间受间接之害”。而且在贷捐找零时“不满元者，例用小角”，容易发生口角，书役需索，从而又多一层盘剥。因此原案应免于施行。之后议决案提出改办办法即建立营业税。“营业税由商民核实认缴，而以地方团体为查察机关，官吏但总其税额之成，故绝无苛累烦扰之弊”，“今虽未能改办营业税……可先缓改为认捐，则渐进营业税之趋向”。^〔18〕由常驻议员黄炎培、储南强、洪锡范组成的调查组，在次年开春历时35天分赴各地说明认捐事由，征集意见，联系工商界人士不下数千人。每至一处，或开会集议，或家访座谈，各地商民均踊跃赞成。1910年8月22日，全省商界联合大会在江宁开幕，成立了江苏全省认捐总事务所，制定出简章和认捐进行日期表。由此，地方宪政的力行者谘议局和工商业者的联系日益紧密。

（三）“弹劾总督违法案”，由张謇提出，二常会通过。1910年7月上海兆康、谦馀等钱庄因倒欠洋款倒闭。江督批准官借外债350万两代其偿还以求维持市面。后经谘议局质问，中国与各国条约“均有华人倒欠洋款，官吏只能代追，不能保偿”，江督遂将过失退给属吏，上海道蔡乃煌因此被革职。10月江督又借洋商300万两维持市面，以六年为期，由宁人偿还。张謇认为这是谘议局议决范围内事，江督竟不交议，实为违法侵权，于是提出以上两案请谘议局纠核江督。谘议局呈请资政院核办以上两案。资政院也认为江督故意侵权违法，议决第一次所借外债由江督“如数担偿，决不能由国家与人民担其责任，以符约章，而塞祸源”。^〔19〕至于第二次所借外债，是否系本省应办公债应照章交谘议局议决办理。可以看到，在张謇的领导下，江苏谘议局能够用合法的手段纠劾江督。

 （四）“全省预算案”。根据清廷公布的预备立宪《逐年筹备清单》，第二届常年会期间为各省试办预算年度。江苏谘议局一再呈请督抚提交宣统三年地方行政经费预算案，但江督一再拖延，后来又因谘议局修改过多而不予认同。因此1911年3月1日江苏谘议局特开第二届临时会讨论此案。谘议局历经数十日，对江督原提案作了大量修改，删减30余项，涉及银数51万两；增加10余项，累计银达10余万两，并要求江督十日内给予答复。对此，江督极为不满，拒绝公布施行，也不交局复议。张謇认为这是江督公然蔑视谘议局的法定权限，否认谘议局对预算案的议决权，于是协同副议长及全体常驻议员于1911年5月1日愤而辞职。之后其他议员陆续响应，至5月中旬共有109名议员离职。而江督则倒打一耙，抢先致电军机处告状，继而也坚决告退。

　　江苏谘议局的抗争得到本省士绅的大力拥护。江苏士绅在上海成立“预算维持会”，通告全省支持谘议局。他们自发上书各级政府，并致电谘议局联合会，建议按照预算原案公布，否则就解散谘议局，重新选举议员。江苏京官、江苏资政院议员或开会公决，或上书资政院，要求弹劾江督。

　　正好在此时，张謇因为来年有率商界访问团访美的计划到京，受到军机首辅奕劻接见。他和奕劻就议员辞职事交换了意见。张謇亦以此为言，说若不公布预算案，只有解散谘议局，别无转圜办法。^〔20〕清廷的态度最初亦认同江督。然而随着时局的发展，社会舆论的压力越来越大，几成朝野一致要求惩办江督、公布预算案之势，朝廷态度也慢慢软化，命令江督公布预算案。江督不得不在8月妥协公布。张謇在9月15日发表复职宣言。江苏谘议局因为这场斗争的巨大胜利而享誉全国。

 （五）“江苏谘议局之质问案”。由张謇提出，二常会通过。江苏谘议局一常会议决案109件经修正合并只剩下46件呈请督抚审核施行。对于这些议案苏抚大多逐条批答，但不是搪塞就是推诿。江督仅答复11条：一件公布施行，三件公布尚应察度施行，一件不照原案施行，二件覆议，四件劝告毋庸提议。^〔21〕可见，谘议局议决案并不一定能成为施行案。张謇认为“本局所议决之案，或公布施行，或更正施行，其责任全在行政长官”，质问督抚为何“漠视定章”。^〔22〕谘议局联合会也向宪政馆提出“变通谘议局章程之要求”：“督抚施行议案宜有督促方法；督抚答复议案宜命定期限；会议期限宜稍延长；常驻议员应准复议；陈请事件必当批答。”^〔23〕连宪政馆也承认“谘议局议论多而成功少, 而使应兴应革之件淹滞, 动逾年岁，于政事尤多不利”，为此专门限制了督抚答复议案的最后期限^〔24〕。

 谘议局并非完全的立法机关，但江苏谘议局在张謇的主导下，处处努力以立法者自居，试图使这个有限的舞台成为真正的地方议会。虽然诸多议案由于行政官厅阻挠而未施行，但行政官厅也多少因此而受到一些监督和牵制。当时有评论“未有谘议局，则一省之事，督抚可任意为之。或当为而不为，或不当为而为，或朝令而暮改，或昨是而今非。一切任督抚之自由，而莫或顾问。自有谘议局，而督抚之地位乃与局相对持，一切行政方经局中之议决。于是乎，有公布施行之法，有交令复议之法，有咨送资政院核议之法，手续详明，规律周密，当为者不得不为，不当为者不得一为，更改不能自由，是非必经公议。宜乎各省之政治日就整齐，施行之效力次第昭著”。^〔25〕

四

 作为一名坚定的立宪政治家，张謇不仅领导江苏谘议局力争成为真正的立法机构，还积极推进立宪运动的进程。如前述早在1907年张謇就领导发起了国会请愿。江苏谘议局成立以后，张謇就决定联络各省要求速开国会，一度成为全国范围内国会请愿运动的领头羊。

 在江苏谘议局正式开局的前一天，张謇联合部分议员与苏抚商定，由苏抚联合各省督抚奏请组织责任内阁，由他联合各省谘议局发起国会请愿运动。之后张謇派孟森、孟昭常、杨廷栋、方还4人分赴各省联络。所到之地，均受热烈欢迎。据记载“九月二十六日（此时在天津）……诸君相与叹息时局之威迫。一息尚存，宜图补救之法，虽明知无益，亦只得死马当活马医也。语气沈挚，至为可感。后论及目前进行方法，彼此意见甚合，尤以各省彼此联络互为声援为第一要义”，“十月六日（此时在济南）……告以来意，颇热心赞成，嗣议员数位来谈，意见相似”。^〔26〕可见，要求速开国会已是人心所向，以张謇为首的江苏谘议局俨然已成各省瞩望的旗帜。    

1909年12月17日，各省代表齐集上海。张謇分别以预备立宪公会、江苏谘议局研究会等名义宴请各省代表。进京请愿代表临行前，张謇发表《送十六省议员诣阙上书序》为其饯行。他指出中国现在已是“无形之亡国”，国家的形式还存在，人民已处在危亡状态。立宪与国会的作用就是要“人民于参预政权之地，而使之共负国家之责任……谋所以救亡”，请愿则是明确人民“进言之责”，向政府“输诚而请；得请则国家之福，设不得请而至于三至于四至于无尽，诚不已，则请亦不已，未见朝廷之必负我人民也。即使诚终不达，不得请而至于不忍言之一日，亦足使天下后世知此时代人民固无负于国家，而传此意于将来，或尚有绝而复苏之一日。”^〔27〕请愿代表团到北京以后，展开一系列活动期以一年之内召集国会。但第一次请愿无果而终。

 请愿代表秉承张謇的精诚精神，一面派代表长期留京再请，一面派代表分赴各地动员人民参与请愿。江苏代表一回到南京张謇就立即召集谘议局议员召开临时特别会议，议决速开国会议案。江苏工商业者被广泛发动起来，在参加第二次请愿的12个商会中，仅江苏一省就有上海、苏州、江宁、常州四个商会。10份请愿书中，与江苏谘议局有密切关系的有4份。江苏教育总会也动员各省教育会“入都请愿，为谘议局代表之继续”。^〔28〕但第二次请愿又未能成功。

 很快张謇以江苏谘议局的名义致函各省谘议局，倡议发动第三次请愿：“国会请愿两次无效，群望三请，近日敝省公论,以为前次谕旨既断再请之路。现资政院开,专达民隐,自不能援他奏事官之例不为上达。此次请愿,拟向资政院陈请建议,以期必达,此第一步也。请愿之人,就苏言,拟推謇以议长名义北上,此第二步也。请愿之期,以十月底成行,十一月到院陈请，适已毕本局之事，而尚在资政院开院之期，此第三步也。以议长名义北上,各省能否赞同? 或不尽能去,亦当转托他省能去之议长为代表,合成一议长请愿团,以结前二次代表团之局,而别开第三次请愿之新面目,此第四步也。”^〔29〕在张謇的身体力行之下，清末立宪运动在第三次请愿时达到高潮。但经张謇精心筹划的第三次请愿结果又如何呢？清廷宣布缩短预备立宪期，由九年改为三年。同时严令各省不得再请。和大多立宪者激烈的反对不同，张謇释然曰：“北行可免矣。”^〔30〕但皇族内阁的成立使张謇对清廷尚存的幻想破灭：“政府以海陆军主权及各部主要，均任权贵，非祖制也；复不更事，举措乖张，全国为之解体”，“不啻加离心力百倍，可惧也！”^〔31〕

 历史不幸被张謇言中。1911 年10月武昌起义爆发，各地革命运动如火如荼。大部分立宪者开始转向革命。张謇一贯反对暴力革命，但以他为领导的请愿运动竟然在客观上为革命扫清了道路。张謇是一位坚定的立宪者，但认同革命，实现共和已是不可逆转的历史潮流。一向务实的张謇没有被时代抛弃。他很快融入革命，成为新生政权的奠基人之一。

注释

〔1〕《张謇全集》第6卷第480页、第490页、第522页。江苏古籍出版社，1994年，，

〔2〕张孝若：《南通张季直先生传记》，上海书店“民国丛书”第3编第73页。中华书局翻印。

〔3〕《张謇全集》第5卷第231页。江苏古籍出版社，1994年。

〔4〕《东方杂志》，第5年第7期“记载·宪政篇”。

〔5〕《东方杂志》，第5年第11期“记载·宪政篇”。

〔6〕《东方杂志》，第5年第9期“记载·宪政篇。

〔7〕《张謇全集》第1卷第107页。江苏古籍出版社，1994年。

〔8〕《申报》，1909年6月26日。

〔9〕《申报》，1908年12月26日。

〔10〕《申报》，1909年5月13日。

〔11〕《申报》，1909年10月14日。

〔12〕《张謇全集》第6卷第613页。江苏古籍出版社，1994年。

〔13〕《申报》，1909年10月13日。

〔14〕《申报》，1909年10月15日。

〔15〕《申报》，1909年10月11日。

〔16〕《申报》，1909年12月9日。

〔17〕《申报》，1909年12月6日。

〔18〕《申报》，1909年12月6日。

〔19〕《申报》，1910年12月29日。

〔20〕《申报》，1911年6月11日。

〔21〕《申报》，1910年正月12日。

〔22〕《张謇全集》第1卷第152页。江苏古籍出版社，1994年。

〔23〕《申报》，1910年10月11日。

〔24〕《申报》， 1910年10月16日。

〔25〕《申报》，1910年10月8日。

〔26〕《东方杂志》第7年第6期“附录·行纪”。

〔27〕《张謇全集》第1卷第139页、第140页。江苏古籍出版社，1994年。

〔28〕《张謇全集》第1卷第142页。江苏古籍出版社，1994年。

〔29〕《张謇全集》第1卷第150页。江苏古籍出版社，1994年。

〔30〕《张謇全集》第6卷第640页。江苏古籍出版社，1994年。

〔31〕《张謇全集》第6卷第872页、第873页。江苏古籍出版社，1994年。